Hier, la commission du commerce du Parlement européen a approuvé, sans le moindre amendement, un plan visant à supprimer pendant deux ans les droits de douane sur quelque 80 % des exportations arméniennes vers l’Union européenne. Trente-cinq membres ont voté pour, deux contre et trois se sont abstenus. Bruxelles présente cette mesure comme un « soutien économique » à une petite économie du Caucase durement touchée par les restrictions commerciales russes. Il serait plus juste d’y voir autre chose : un instrument géopolitique habillé du langage de la solidarité.
Depuis mai, la Russie a interdit l’importation d’eau-de-vie arménienne, d’eau minérale ainsi que de fruits et légumes arméniens, rendant leur acheminement à travers la Russie très difficile ; selon les experts, cette mesure serait une réponse à l’orientation d’Erevan vers Bruxelles. La réponse de la Commission européenne consiste à mettre à la disposition de l’Arménie des contingents en franchise de droits pour la quasi-totalité de ses produits frais, ainsi que pour plus de 91 % de ses boissons et spiritueux. Helen McEntee, la ministre irlandaise des Affaires étrangères, a placé la question dans un contexte militaire : « face à la pression économique, l’UE réagira ». Il paraît assez étrange qu’un bloc commercial s’exprime de la sorte. Le principal message de l’Organisation mondiale du commerce est que l’accès aux marchés ne doit jamais être conditionné à une allégeance politique. Depuis de nombreuses années, l’UE prêche auprès de ses partenaires commerciaux la non-discrimination, la rigueur phytosanitaire et la « concurrence à armes égales ». Si ces règles sont instantanément abandonnées au profit d’un gouvernement privilégié, une question légitime se pose alors : quels critères, autres que la compétitivité, ont pu entrer en ligne de compte ?
La raison pour laquelle l’Arménie bénéficie d’un régime douanier favorable ne réside pas dans l’amélioration de la compétitivité de son vin ou de ses concombres. Elle tient au fait que le gouvernement arménien a choisi une orientation de politique étrangère européenne plutôt qu’eurasiatique. À l’inverse, les autorités bruxelloises adoptent une approche beaucoup plus pragmatique à l’égard de l’Azerbaïdjan qui, grâce au développement de ses infrastructures pétrolières et gazières, apporte des contributions concrètes aux intérêts européens, sans pour autant bénéficier en retour d’un traitement préférentiel.
La concession est d’ailleurs loin d’être aussi généreuse qu’elle le paraît au premier abord. La période de grâce ne dure que deux ans et reste conditionnée au respect, par l’Arménie, de certaines exigences concernant l’origine des produits, l’administration et les « éléments essentiels » de l’accord CEP, tels que la démocratie, l’État de droit et les droits de l’Homme. Il s’agit là d’un moyen efficace de créer une dépendance plutôt que de jeter des ponts. Ce que Bruxelles cherche manifestement n’est pas tant la convergence que la garantie qu’Erevan reste suffisamment redevable à l’Europe pour ne pas pouvoir se permettre de sortir du rang. Si l’Arménie perdait la faveur de Bruxelles ou si son gouvernement tombait, la dérogation serait immédiatement révoquée.
Plus fondamentalement, l’allègement tarifaire ne remédie en rien aux véritables maux de l’économie arménienne : une faible productivité, une base d’exportation étroite et des entreprises trop petites et trop sous-capitalisées pour satisfaire aux normes de l’UE, même une fois les droits de douane supprimés. L’accès à un marché n’est pas synonyme de compétitivité sur ce marché. Une exonération temporaire de deux ans des droits de douane peut protéger les exportateurs arméniens contre la pression russe, mais il s’agit d’un traitement palliatif, pas d’un remède.
Le problème de Moscou pour Erevan
Tout cela apparaît encore plus clairement lorsqu’on examine la chronologie des événements. Le 1er septembre, dans le cadre du sommet de l’Organisation de coopération de Shanghai à Bichkek, Nikol Pachinian et Vladimir Poutine ont eu l’une des conversations les plus intenses jamais tenues entre les deux dirigeants. M. Poutine a commencé par insister sur le fait qu’il devait exister un « partenariat stratégique » entre la Russie et l’Arménie, précisément parce que le nouveau programme de l’Arménie ne comportait pas l’expression « partenariat stratégique » et évoquait plutôt une transformation des relations entre les deux pays. Il tenait également à souligner l’importance économique de la Russie en tant que premier partenaire commercial et économique de l’Arménie, représentant environ 30 % de ses échanges, ainsi que le fait que les entreprises russes sont celles qui paient le plus d’impôts en Arménie.
Poutine a toutefois confronté Pachinian à ses aspirations européennes et a laissé entendre qu’un référendum serait nécessaire pour permettre aux Arméniens de choisir entre l’Union européenne et l’Union économique eurasiatique dirigée par la Russie, puisque l’adhésion aux deux organisations est juridiquement incompatible. Il s’agissait, de fait, de la confrontation la plus intense entre les deux États depuis des années, après le printemps au cours duquel le président russe avait lancé à Moscou son ultimatum le plus explicite : choisir. La réponse de Pachinian fut claire : l’Arménie, contrairement à la Russie, n’a pas de prisonniers politiques.
C’est précisément dans ce contexte qu’il convient d’interpréter la généreuse politique douanière menée par l’Union européenne. Il ne s’agit pas d’un geste technique destiné à compenser les faiblesses de l’Arménie, mais plutôt d’une tentative, au cœur de la rivalité entre Bruxelles et le Kremlin pour s’assurer la loyauté de l’Arménie, de rendre l’option européenne plus attrayante que l’option eurasiatique. L’Union européenne ne tend donc pas simplement une main secourable ; elle achète également une certaine influence dans le cadre d’une compétition avec un autre acteur : le Kremlin.
Quant aux intentions de Nikol Pachinian, on pourrait dire que le véritable objectif semble être une renégociation plutôt qu’une rupture complète. Ces manœuvres politiques peuvent être décrites comme un jeu diplomatique. Il ne prévoit pas de se retirer unilatéralement de l’orbite du Kremlin et se montre plutôt ouvert à une forme de marchandage. Cette situation doit être considérée sous l’angle de la politique, de la rhétorique et de la posture. Pachinian ne rompt pas les rangs de manière indépendante, contrairement à ce que les apparences pourraient laisser croire. Il manifeste plutôt sa volonté de négocier.
Il a certes engagé l’Arménie sur la voie d’une demande officielle d’adhésion à l’UE dans un avenir proche. Mais il apparaît que la précipitation de la Commission à offrir à l’Arménie la « carotte » de concessions tarifaires ne relevait pas d’un processus de construction institutionnelle, mais constituait plutôt un filet de sécurité temporaire, destiné à permettre à Erevan de tirer des bénéfices concrets de son défi à la Russie au tout début des discussions d’adhésion, lesquelles doivent encore avoir lieu.
L’élément essentiel réside toutefois dans les négociations d’adhésion. Il s’agit du fameux « processus fondé sur les mérites », une formule qui peut sembler condescendante à ceux qui y sont soumis, mais qui garantit en réalité que les réformes s’enracinent, puisqu’elles sont liées à des normes extérieures qu’aucun futur gouvernement arménien ne pourra inverser sans provoquer une réaction officielle de Bruxelles. C’est le même rôle que la conditionnalité de l’UE a joué en Europe centrale et orientale dans les années 1990 et 2000, à une époque où les processus politiques nationaux étaient jugés trop peu fiables pour garantir la mise en œuvre des réformes internes.
Tout cela ne rend pas la concession moins précieuse pour les exportateurs arméniens, qui apprécieront sans aucun doute pendant deux ans un meilleur accès à un marché de 450 millions de consommateurs. Mais cela permet de relativiser l’idée d’une solidarité désintéressée. Lorsque les concessions économiques sont conditionnées à une proximité politique, il devient d’autant plus difficile de préserver les « règles du jeu équitables » que l’Europe affirme vouloir défendre, d’abord pour l’Arménie, puis pour tous ceux qui observent la situation dans la région.
Par Farman Aydin
